The Establishment of Concrete-case Supervision

追求公正是司法永恒的主题。如何实现司法公正?在西方国家的回答是司法独立。然而，在中国，人们面对司法不公和司法腐败的第一反应是要加强监督。于是，中国建立了多种对司法审判监督的制度，并有日益加强这种监督的要求。近年来，县级以上人民代表大会及其常务委员会，对由它产生的人民法院所审理的具体案件，在适用法律、认定事实上是否正确进行监督（以下简称“个案监督”），已成为立法界、司法界和法学界关注的热点问题。一方面是司法的不公，要求权力机关加强对司法机关的监督；另一方面，监督过了头，又可能影响法院的独立性。个案监督是在我国司法制度和法治建设不完善时的权宜之计，在现时，个案监督有一定积极作用，一定程度上实现了实质正义，遏制了司法腐败造成的司法不公，为穷尽司法途径救济无门的群众提供了帮助，完善了人大制度建设，达到维护司法公正，保障了公民的合法权利推进法治建设的目的，但是人大个案监督在实践中由于缺乏来自宪法以及法律的直接明确的规定，存在监督概念模糊，监督主体范围不明确，监督程序不清晰，监督范围没有明晰界限，缺乏有关回避制度的规定等等问题，带来个案监督存在一定随意性，成本与效益不成正比，司法独立受影响，司法权威受损伤的消极作用，那么，如何能正确恰当监督而不以监督代替司法，不干涉司法独立，促进司法机制的完善和司法人员素质的提高，维护司法的权威与稳定性，如何在人大至上并保护司法公正和法院的独立审判之间找到一个平衡点，建立一个“理想”的人大个案监督的架构，我们必须回答：到底什么是人大个案监督，个案监督有什么意义，人大到底应该不应该搞个案监督，个案监督有没有法律依据，人大个案监督存在哪些问题，个案监督是否有利于促进司法公正，个案监督成本与效益是否成正比，人大个案监督在现实中的实施情况如何，个案监督的界限在哪里，人大个案监督的特殊性什么，人大个案监督与其他方式的监督有什么区别与联系，究竟因该如何进行个案监督？本文从这样几个视角展开对人大“个案监督”的利弊存否的审视及探讨。

关键词：人民大表大会；个案监督；司法独立；司法公正  

Abstract

The pursuit of justice is the eternal theme of judicature. How to realize that? The answer is judicial independence in western countries. However, in China, the first response to judicial injustice and corruption is to strengthen supervision. Therefore, China established several kinds of system to supervise judicature trial, and supervise of which is in ever growing demand. In recent years, National People''''''''''''''''s Congress and Standing Committee above county level supervise concrete cases trialed by National People''''''''''''''''s Court and confirm that they are under applicable laws and ratified facts. This has become a hot issue in the filed of legislation, judicature and law. On the one hand, judicature is unjustifiable which asks for departments in power to reinforce supervision on the judicial sector. On the other hand, excessive supervision would affect independency of the court. Case supervision is expediency when Chinese judicial system and legal system are yet imperfect. Nowadays, case supervision produced certain positive effects, achieved substantial justice to some extent, rectified several concrete cases, realized some justice, kept judicial injustice created by judicial corruption within limits, offered a helping hand to the public who are at dead end of judicial approaches, consummated the institutional construction of National People''''''''''''''''s Congress, maintained judicial justice, safeguarded civic legal rights to advances legal construction. Yet, due to a lack of straightforward and explicit regulation by constitution and law, National People''''''''''''''''s Congress''''''''''''''''s case supervision in practice revealed several problems like the concept of supervision is vague, the main body of supervision is ambiguous, the procedure of supervision is unclear, the scope of supervision is in need of a transparent limit, and evasive problems is in need of prescription, which resulted in random case supervision, disproportion of cost and benefit, harmed judicial independency, marred judicial authority. Then, in order to supervise correctly instead of using supervision to substitute judicature, not to interfere with judicial independence, promote perfection of judicial system and improve the quality of judicial personnel, maintain authority of stability of judicature, to find a standoff point between the paramount place of National People''''''''''''''''s Congress and the protection of judicial justice and independent trial of the court, to establish an ''''''''''''''''ideal'''''''''''''''' frame of case supervision, we have to answer the following questions: What actually is case supervision? What is its significance? Whether should National People''''''''''''''''s Congress establish case supervision or not? Does case supervision have any legal basis? What are its problems? Does it facilitate judicial justice? Does it have a direct ration between cost and benefit? How is it in practice? Where lays its limit? What is the difference and relation between case supervision and other kinds of supervision? How to precede case supervision in the end? This article will survey and discuss the pros and cons of ''''''''''''''''case supervision'''''''''''''''' from these several prospective.

Key words: The national people’s congress; supervision of concrete cases; judical independence; judical justice 

引  言

人民法院是人民群众维护其权利的最后一道屏障，近年来，司法腐败现象还相当严重。尽管导致这一现象有因素有很多，也很复杂。

追求公正是司法永恒的主题。如何实现司法公正?在西方国家的回答是司法独立。然而，在中国，人们面对司法不公和司法腐败的第一反应是要加强监督。于是，中国建立了多种对司法审判监督的制度，并有日益加强这种监督的要求。近年来，县级以上人民代表大会及其常务委员会，对由它产生的人民法院所审理的具体案件，在适用法律、认定事实上是否正确进行监督已成为立法界、司法界和法学界关注的热点问题。

一、个案监督的含义与意义

（一）含义

明确概念的内涵和外延是进行任何问题探讨的前提，然而，所谓的个案监督至今尚无法律上的界定，各种解释说法不一。目前学术界和司法实践部门对个案监督比较流行的有以下三种定义[1]： 第一种定义是：“个案监督，顾名思义，就是对某个具体案件的办理情况进行检察督促。”第二种定义是：“个案监督是指人民代表大会对人民法院、人民检察院重大的、可能是违法的案件实施的监督。”第三种定义是：“所谓个案监督，就是人大及其常委会或其授权的专门机构根据宪法和法律赋予的权力，为了维护司法公正，保证宪法和法律的正确实施，接受人民群众、社会团体、当事人及媒体的申诉启动监督程序，并由此而启动司法机关内部的审判监督程序，由司法机关自身对可能存在错误判决的案件进行审查、纠正的一种法定程序。”

通过对上述个案监督的三种定义进行比较，它们之间字面上差别毫厘而意义上差距千里：第一种定义的外延过于宽泛，认为个案监督既是人大及其常委会对法院、检察院以及公安机关正在审理的案件或者已经审结的案件进行监督，而对这种监督启动的缘由、监督的方式和手段没有任何限制；第二种定义的外延也比较宽泛，指明了人大及其常委会监督的对象为人民检察院和人民法院，监督启动的缘由是“可能违法”，对监督的手段和方式亦没有任何规定；第三种定义的外延又似乎过窄了，按照这种对个案监督概念的理解，个案监督的范围限于法院已经生效的并且确有错误的判决和裁定，而且个案监督的途径是人大及其常委会通过行使监督权来启动法院的审判监督程序，这种对个案监督概念的理解局限于三大诉讼法已经明确规定的启动审判监督程序的情形，而与此同时也变相否认了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》等法律、法规中对于各级人大代表有权依法提出对本级人民法院的质询案的规定，而且上述法律法规所规定的质询案的对象既包括法院作出的生效判决，也包括法院正在审理的案件。如果将个案监督的对象限定在已经生效的错误判决，且只有通过启动审判监督程序的方式来行使监督权的话，那么实质上就是缩小了人大及其常委会的监督权限，否定了人大及其常委会对本级法院的质询权。所以，仅仅将人大及其常委会的个案监督权限定为启动审判监督程序也是不妥当的。

那么根据《宪法》相关法律法规的立法原意以及实践中的情形，笔者将个案监督理解为人大及其常委会若发现法院审理案件过程中违反诉讼程序或者审判人员徇私枉法、收受贿赂或其他原因导致审判不公或者作出的生效裁判可能存在错误，通过行使监督权要求法院予以纠正并依照法定程序追究相关人员的法律责任。

为何作如上这样的解释，具体的原因是：第一，从人大“个案监督”的性质看，人大及其常委会启动个案监督权属于权力性的监督，它源于统一的国家权力，是一种立法权与司法权的关系，人大产生一府两院，这一府两院即是人民政府、法院和检察院，一府两院对人大负责，接受人大的监督。其中人大代表民意行使立法权，由其产生的政府行使行政权，法院和检察院行使司法权，而人大作为民意机构，其行使职权的组织原则是民主集中制，因此个案监督权在行使过程中应该以各级人大及其常委会的集体名义进行，具体而言，各级人大及其常委会在对法院进行监督时，应该以人大及其常委会会议的形式作各种决定、指示、意见、建议等。人大专门委员会进行监督时，也要获得授权。以集体的名义行使监督权，能够防止个别人大代表擅自干涉法院的独立审判权。目前，由于立法上对个案监督的含义缺乏统一的规定，实践中人大在行使个案监督权时，常常出现这样的情况：个别人大代表假借监督之名为亲戚、朋友谋私利；有的先入为主、偏听一方当事人的申诉意见就对案件作出结论，以个人的名义或者怂恿其他的人大代表对法院施加不正当的影响，责令法院按照自己的意愿通过再审改判，从而造成更大的司法不公。

第二，目前的相关法律法规并没有明确规定人大及其常委会启动个案监督程序的事由，而各地人大及其常委会在行使监督权时各行其是，缺乏统一的操作标准。如各地人大根据实际情况制定的地方个案监督条例中出现了“错案”、“可能发生错案”、“重大违法案件”等各种表述云云，但所谓的“错案”、“可能发生错案”、“重大违法案件”的衡量标准又是什么？这样任意对个案监督启动事由所下标准必然会造成实践上的诸多弊端。假如一些地方采用较为宽松的标准如“可能发生错案”，导致法院审理的案件大量涌入人大及其常委会，造成司法资源的浪费，使得人大更侧重成为一个具体负责审理案件的机构，立法机构与司法机构职权出现混同；而采用“重大违法案件”作为启动个案监督的标准，则又会将法院的一般违法行为排除在个案监督的范围之外。

第三，我国的人民代表大会制度可是说是某种形式的“议行合一”[2]，人民代表大会虽然是国家最高权力机关，根据权力分工与制衡原则，国家权力机关并不能直接行使司法权力，而是将司法权委托给法院行使，同时，司法权运作的基本规律也要求法院独立自主地行使审判权，不应受到来自任何机关的不当干涉。那么，人大及其常委会在行使个案监督权时不能干扰法院的独立审判权。具体可以理解为：其一，如果人大及其常委会认为法院已经生效的判决和裁定存在错误，既不能宣布判决和裁定无效，也不能直接予以改判，只能以行使个案监督权的名义要求法院按照审判监督程序重新进行审理和裁判。其二，对于法院正在审理的案件，应该根据情况的不同区别对待：人大及其常委会如果认为法院对案件的实体问题判断不准，既不能要求法院按照自己的意图进行审理和裁判，也不能就实体问题发表自己的看法，只能等判决生效后建议法院按照审判监督程序予以重新审理；如果认为法院违反程序审理案件，人大及其常委会应该以行使个案监督权的名义要求法院立即予以纠正，并追究相关人员的法律责任。其三，如果人大及其常委会发现审判人员涉嫌受贿或者故意枉法裁判，无论案件是正在审理还是已经审结，人大及其常委会都可以立案调查。如果查证属实，人大应该依法将涉嫌犯罪的法官予以罢免，并移交检察机关追究其刑事责任。

（二）意义

人大的“个案监督”在当今以依法治国为目标的社会还是有着重要意义的。

第一，人大“个案监督”有利于促进司法公正和效率。公正是司法的生命，效率是公正的之有之义[3]。当前，由于司法腐败现象比较严重，司法制度还存在着许多不尽完善之处，司法人员素质参差不齐，使司法公正和 效率受到严重影响，司法权威不高，群众对司法缺乏足够的信任和尊重。司法是法治之根本，法治是民主之条件。没有公正的司法，就不可能有健全的法治。没有健 全的法治，就不可能有充分的民主。司法不公、效率低下，不仅已经严重地损害了群众对法治的信心，损害了群众依法办事观念和习惯的树立和养成，而且也严重地影响了民主政治建设的进程。因此，促进司法公正、提高司法效率，不仅是我国法治建设的当务之急，也是民主政治建设的当务之急。人大个案监督，一方面可以促进一些违法案件的纠正，或者加快案件的审理，促进一些个案的公正和效率，并可以在一定程度上促进司法的改善。从调查情况看，绝大多数经过人大监督的个案， 公、检、法和社会群众认为没有人大监督，其错案不可能或者很难得到纠正。比如，在浙江省三门县“祝必灶代人坐牢案”中，作为该案再审公诉人的县检察院起诉科科长洪某说：“应该说，没有人大的监督，这个案件再审的可能性几乎等于零。当时开庭时，旁听人员很多，各方面分歧意见很大，案件纠正后，社会影响是很好的。” [4]另一方面可以帮助解决一些案件审理的界线问题，特别是政策界线问题，提高司法人员的办案水平，促进整体的公正和效率。因为法院审理案件往往注重从法律上考虑问题，这无疑是正确的，但由于我国正处在改革开放进程中，各种利益关系也正处在不断调整变化中，政策与法律的界线往往纠缠不清，对各种纠纷的处理如果仅仅从法律上考虑是不够的，是难以分清是非的，也难以令纠纷各方信服，必须结合实际情况和国家发展方向，从政策上来理解和把握，才能使案件更加公正，更加令人信服。比如，山西省灵丘县人大常委会对“王君祥诉新建村村委会果园承包合同纠纷案”的监督中，该案争议的焦点是承包费偏低问题，这处理时就必须既考虑党和国家一再重申的稳定承包合同这一政策，又要考虑原来确定的承包费由于当时的情况确实偏低引起群众普遍不满的现实，在这两方面寻找到恰当的平衡，才能使这一纠纷得到妥善解决。原来法院的处理没有从这两方面考虑，判决难以服众，经人大监督重审后，得到比较妥善的解决，得到各方好评。正如灵丘县法院李院长事后所说：这个案件“提醒也教育我们对那些背景比较复杂的案件不能简单化处理，既要依法办事，又要以情、以理化解矛盾。在一定意义上讲，做好当事人之间的调解工作较之简单地作出判决，社会效果要更好。”

第二，人大“个案监督”有利于减少和克服司法腐败。当前司法腐败现象比较严重，已经是人们比较共同的认识。腐败是古今中外、历朝历代都避免不了的一种社会现象。可以说，只要有人的地方，就有腐败，但腐败的程度有所不同。我们说现在腐败比较严重，主要体现在三个方面[5]：一是具有一定的普遍性。相当多的人反映，现在凡案件到了法院、检察院，不请不送反而不正常，社会上流传“吃了被告吃原告，第三人也跑不了”的民谣，虽说有失偏颇，但也不完全是空穴来风，可见腐败之普遍程度。 二是具有一定的公开性。许多腐败已经是公开的秘密，大家心照不宣，甚至有些腐败已经被合法化、制度化。比如，司法机关是吃皇粮的，但现在由当事人报销办案费用、执行拿回扣等，在许多地方已经成为合法现象，或者只作为违纪处理，而不认为是腐败。三是具有一定的群体性。许多腐败现象是以集体名义进行的，所获利益由集体共享，比如，盖办公楼、宿舍或者发奖金、改善福利等。有些腐败虽然不是以集体名义进行，但已经形成一种大家都不得不照此办理的“潜规则”，谁不照此办理，破坏了这种“潜规则”，谁就会受到责难、排挤甚至打击。由于当前我国司法腐败现象比较严重，急需从各方面加强监督。人大个案监督，一是可以促进一些违法案件的纠正；二是使司法人员所有顾忌、有所收敛；三是可以从中发现司法办案中存在的问题，提出改进措施，因此，个案监督对减少和克服司法腐败无疑是有积极作用的。

第三，人大“个案监督”体现了人大履行职责。人大代表作为民意的代表，大多数选民除了在电视上见过代表们开会，讨论议案等，很少能够了解到代表们到底有哪些职责，这些代表又是如何代表民意对“一府两院”进行监督的，那么法院向人大作年度报告，以及公民就具体个案向人大及其常委会申诉上访后，对相关裁判提出审判监督，追究相关违法人员的法律责任体现了人大保障宪法和法律在本行政区域内实施的极其重要的一项职责，也即是监督。这种监督包括宏观和微观的监督，而“个案监督”是微观监督中最主要的一种监督形式，人大对司法的监督具体是通过“个案监督”体现出来。

第四，人大“个案监督”适应了保障社会稳定的需要。稳定是社会改革、发展的环境保证，现时之所以存在群众热衷于上访“告状”的现象是有着深层次的社会原因的，其中一个重要的原因就是司法缺乏权威，司法人员的素质参差不齐，致使司法不公，甚至肆意践踏公民合法权益，草菅人命的现象发生。那些在国家正式的司法体系中无法得到救助的当事人必然要寻找其他的救助方法，人大作为直接代表人民意志的机关，理所当然地要被当事人作为寻求救助的首选机构，因此人大“个案监督”，有助于树立司法权威，实现司法公正，从而保障公民权利最终达到保障社会稳定和国家长治久安的目的。

第五，人大实施“个案监督”亦是满足推进社会主义民主建设的需要。完善民主制度，首要的是要完善人民代表大会制度。人大实施的“个案监督”可以说是整个人大监督工作的一个重要组成部分，直接关体现了人民当家作主的政治体制运作状况，可以加强人大同人民群众联系的重要渠道，实施“个案监督”可以使人大更看得到的代表人民，使人民代表大会制度得到进一步的完善，最终推进社会主义民主政治建设。

第六，人大实施“个案监督”有利于建设社会主义法治国家的实现。当前，我国对司法监督的体系从形式上来讲应该是比较完备的，关键问题是缺乏实质有效和法治化的监督。人大实施“个案监督”可以打破传统思路，实现人民监督的公开化与法制化，可以有力地推进现存各种法律监督形式的法治化，从而推动建设社会主义法治国家的进程。

二、人大个案监督制度的法理依据

（一）理论依据

1．西方分权理论对人大监督的启示

分权理论最早可追溯到亚里士多德的《政治学》，他说，一切政体都有三个要素:议事机能、行政机能和审判机能。[6]亚里士多德的分权学说只是分权理论的思想渊源，还不是分权理论本身。洛克是近代意义分权理论的创始人，他认为，国家有三种权力:立法权、执行权和对外权，并且这三种权力应由不同的国家机关、不同的人来掌握。[7]孟德斯鸿继承和发展了洛克的分权理论，在他的巨著《论法的精神》中，他提出了完整意义上的立法、行政、司法三权分立的原则，并第一次系统地提出了“以权力制约权力”观点。他认为:一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的一条经验。有权力的人使用权力，一直遇有界限的地方才休止，因而从事务的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。[8]基于对权力本质的分析，他创立了关于国家的三种权力必须彼此牵制和协调前

进的权力制衡理论。分权理论在资产阶级取得政权之后得到了进一步的完善，并运用于实践之中。

资产阶级分权理论并不是为了分权而分权，其目的是对权力进行监督制约，防止权力的异化。洛克在阐述分权理论时一再强调:“只能有一个最高权力，即立法权，其余一切权力都是而且必须是处于从属地位，当立法机关将执行他们所制定的法律的权力交给别人之后，他们认为有必要时仍有权加以收回和处罚任何的不良行政”。[9]而孟德斯鸿则提出人民掌握立法权的观点，同时他又提出“人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情”。[10]启蒙思想家的这些理论为资产阶级的代议制度和议会监督提供了丰富的原理支持，并在资产阶级取得政权后得以实现和贯彻。英国密尔认为:“代议制度议会的适当职能不是管理－这是它完全不适合的－而是监督和控制政府。”[11]美国的威尔逊也认为:“在议会权力中，和立法同等重要的事，是对政府的严密监督”。[12]

资产阶级思想家认为，要防止权力的滥用，就必须实行分权，以权力制约权力。其基本理论有:第一，国家权力应该实行分离，即分权理论;第二，国家权力之间应该相互制约，即权力制衡理论:第三，立法权应由人民集体享有，并由代议机构行使之，即代议民主理论;第四，立法权是最高的国家权力，有权对其他权力进行监督制约，即议会监督理论。尽管资产阶级分权理论和代议制度在本质上是为了维护其阶级统治，但其所倡导的权力制衡、议会监督却是“合理内核”，可资借鉴，这对我国的人大监督制度有一定的启示意义。马克思主义监督学说也正是在对西方分权理论及代议制度进行批判继承的基础上形成的。[13]

2．人大监督符合权力制衡理论

权力包含以下几个基本属性:一是人民性;二是相对性:三是强制性。权力具有人民性，是指国家权力是人民权力或权利的产物，来自于人民的让渡或人民的授权[14]。权力的人民性决定了权力必须受到作为人民意志体现的法律或机关的约束;权力的相对性是指权力总是在一定的地域范围内或在一定社会层面上存在，权力的相对性意味着对权力要予以必要的制约，使其不超出应有的范围而绝对化，导致权力的膨胀和异化;权力的强制性是指可以支配一定的人和物，权力的强制性使得权力有被滥用得可能，所以对其控制成为必要。从权力得上述三个属性可以得出权力必须受到制约。英国哲学家罗素言:“权力欲与占有欲一样，是一种极为强烈的动机，它比人们所想的更能影响大多数人的行为。”[15]在中国，审判权被传统地称之为“生杀予夺”的大权，因此更有必要置于人民的监督之下。

中国共产党执政后，把马克思主义的普遍真埋与中国实际相结合，创立了人民代表大会制度，为人大监督打下了基础。人大监督的实质，就是人民代表机关通过法律的授权，对国家行政、审判、检察机关的权力进行约束，从而保证国家权力依照人民的意志来行使。因此，人大对法院的监督同权力基本理论是相符的。

3．人大对法院监督符合我国宪政体制

审判独立制度与整个宪政体制是不可分割的。西方国家的审判独立是建立在立法、司法、行政三权分立的基础之上的，三项权力不仅是分开的，而且是互相制衡的。我国实行的是“议行合一”的人民代表大会制度，人民代表大会是国家最高权力机关，人民法院由权力机关产生。所以我国的审判独立是在国家权力机关监督之下的。也正是基于这一点，我国宪法在确认审判独立的概念时，并没有明确提出司法机关有权独立于权力机关。

为了防止权力过分集中被滥用并产生腐败，我国宪法规定了国家权力的分工行使，即由各级人大委托和授权其他国家机关行使部分权力，如赋予人民法院依法独立行使审判权。作为权力机关应依据宪法规定，充分尊重并保障人民法院的独立审判权，而不能代替法院行使审判权。当然，强调审判独立，并不意味着法院就可以完全摆脱人民意志的制约而独立。因为人民法院同人大的关系，从组织上看，是产生与被产生的关系;从权力上看，是委托与被委托的关系。因此，人民法院必须对人大负责，受其监督。所以我国权力机关与审判机关既有分工关系，又体现“议行合一”特点，即权力机关对司法机关的组织与监督关系。所以说，人大对法院监督是符合我国宪政体制的。

（二）现行法依据

任何权力的行使必须有法律依据，而人大作为一个民意机构，其行使权力更应该有来自宪法以及相关法律法规的授权。那么，人大的“个案监督”是否有宪法依据？从我国宪法和现行法律规定上看，人大个案监督有无法律依据，人们认识不一，赞成个案监督者，认为个案监督的宪法和法律法规依据主要包括：

1．宪法规定

宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法第41 条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。”宪法第67条第（六）项规定，全国人民代表大会常务委员会“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。”宪法第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。”

2．法律规定

《全国人民代表大会组织法》第38条规定：“全国人民代表大会或者全国人民代表大会常委委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。”《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》进一步规定，“全国人民代表大会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会”（45条）“主席团、三个以上的代表团或者十分之一的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定”（第46条）。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 第28条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提出质询案的代表”。第31条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。调查委员会应当向本级人民代表大会提出调查报告。人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。人民代表大会可以授权它的常务委员会听取调查委员会的调查报告，常务委员会可以作出相应的决议，报人民代表大会下次会议备案。”第44条第（六）项规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务 委员会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会的代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”。第47条规 定：“在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主任会议决定交由受质询机关在常务委员会全体会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见；主任会议认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以口头答复的，应当由受质询的机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主任会议印发会议或者印发提质询案的常务委员会组成人员。”

3．地方性法规的规定

各省依据宪法多制定有地方人大监督司法工作的地方性法规，为人大监督检察院和法院的工作包括个案监督提供了具体的法规依据。最早对个案监督进行地方立法的是辽宁省。1987年11月，《辽宁省地方各级人大常委会监督司法工作的暂行规定》，率先对个案监督问题作了规定。迄今为止，广东、江苏两省专门制定了“个案监督”的地方性法规；四川、重庆等省市制定了“司法案件监督条例”；吉林、湖北、广西、云南等省区制定了“监督司法机关办理案件”或者“对司法机关办理案件实施监督”等地方性法规；辽宁、北京、上海、浙江、新疆等省市区制定了“监督司法工作条例”，其中规定了“个案监督”的内容；还有一些地方在综合性“监督条例”中规定了“个案监督”。目前，各省、自治区、直辖市基本都有了关于个案监督方面的地方性法规。此外，一些市县人大常委会也制定了有关个案监督方面的规定。

笔者认为，对于人大个案监督是否有宪法依据主要是集中在对《宪法》第126条和《宪法》第71条规定的理解。前者规定了人民法院的独立审判权“不受行政机关、社会团体和个人干涉”，法条在这里采取了列举法——没有列举在内的就不能作数，法院只是不受行政机关、社会团体和个人的干涉，人大没有被列举在内，那么人大就可以被视为有权对个案进行监督[16]；后者规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料”，那么这里的一切有关的国家机关当然也包括司法机关，那么司法机关在人大的调查委员会进行调查的时候有义务向它提供必要的材料，那么司法机关当然就得接受来自人大的监督，必要的材料也就包括具体个案的材料，势必“个案监督”合情合理[17]。然而，法律的规定过于宽泛，“个案监督”还要通过文字推导出来，那么，根据我国宪法和法律的规定，人大有权监督法院，但没有具体规定人大可以采取哪些监督形式，宪法的目的是为公民提供基本保障同时也要进一步限制公权力的行使，防止其滥用，宪法的主要任务不是去干预广大的私法领域，而是在保证国家机关在所规定的权限范围内行使权力。[18]根据权力分工与制衡原则， “宪法明确规定了立法权、行政权和司法权，由不同的机关分别行使，超越权力的界限就是违宪。宪法和法律虽然没有明确规定监督权和司法权的界限，但并不能就此认为立法机关可以代替司法机关行使司法权。”[19]在国家最高权力机关通过宪法将国家的审判权统一交由法院独立行使之后，人大应该根据宪法的规定，通过制定国家法律和政策，通过监督法院的工作以及人事任免对法院进行法律上制约，保证法院独立审判权的正确行使，而并不是直接参与个案的事实认定，法律适用的评判，导致国家机关的权力分工混乱，并导致侵犯法院的独立审判权。再者，公民有权对任何国家机关和工作人员的违法失职行为提出申诉、控告和检举，当然也包括对法院和审判人员的违法失职行为，这是宪法赋予公民的权利。最后，我国法律规定了人大的质询权，并对质询案的提出规定了严格的程序。但从本质上说，质询权仍然属于监督权的范畴，人大对法院提出质询时同样也应以维护司法的独立性和权威性为前提，特别是人大的质询，究竟能够涉及法院工作的哪些方面，人大能否对法院依法进行的审理和裁判活动加以质询，有关法律并没有作出具体、明确的规定。因此，人大是否有权进行“个案监督”尚缺乏来自宪法以及法律的直接具体的规定，虽然已在地方性法规方面有零星的条文体现，但其宪法依据还有待出台相关条文以明确。

三、建立人大个案监督制度的必要性与可行性

虽然人大“个案监督”尚欠缺来自宪法与法律方面的正面“承认”，但事实上看，只要从中国当今社会的现实出发，就会发现：在行政权强大、司法权薄弱以及政与法不分、司法不能自治的特殊历史条件下，人大对司法的监督是有助于司法与法外因素的抗衡进而有利于司法公正的实现。所以，笔者认为个案监督作为人大监督司法的一个形式，必要而且可行。

（一）必要性

对于法治而言，司法公正是其必要要件。因为只有司法公正，才可能实现普遍守法。正如立法民主才能制定良法一样，只有司法独立，才能保障司法公正。然而，司法独立仅仅是司法公正的必要条件而不是充分条件，符合法治化要求的司法公正仅靠司法独立是不足以实现的，司法独立的含义是司法应当与社会保持 必要的距离，司法机关和司法人员应当在不受情绪化的社会舆论和法律外的社会力量干扰的情况下依其专业知识和职业良知对案件事实、法律适用作出理性的、正义的判断。[20]因此，司法独立的实质是司法独立于情绪化舆论和法律外力量的干扰。但这并不意味着司法与社会完全隔绝。独立的司法还须受到法律设定的监督或者说制约。[21]

司法的不公正（也即司法腐败）问题引起社会各界的强烈关注。司法不公的原因并不在于司法人员知识的欠缺，也不完全在于立法质量不高，主要原因是司法机关、司法人员故意为之即徇私枉法[22]。司法机关、司法人员背弃职业道德，固然有权势、亲情和利益的打压与诱惑，但这些只是外在的力量，它们要最终作用于司法并造成司法不公的事实，还是要通过司法人员、司法机关的行为才能得逞。司法机关只要未被撤销、司法人员只要未被罢免并未被强制，它们还是依然能够 依其自由意志、凭其职业知识与良心公正司法的。当一个司法机关、一个司法人员在受到上述法外因素干扰时，牵挂私益而枉顾法理正义，作出悖法裁判，完全应当归责于司法者自身。因此，司法的独立并不必然导致公正，在独立的司法面前有两种相反的力量可能对司法产生影响：一种是法外的干预；一种是法内的监督。前者的目的是使司法偏私，后者的目标是使司法公正。当今之所以司法腐败让人忧虑，关键的原因在于法外干预力量强大而法内监督力度薄弱，导致司法者屈从于权势、亲情和私益。

当今对司法的法律监督体系是复杂的。如果把司法狭义地理解为法院审判的话，那么，法律监督体系是这样的：上有上一级法院的审判监督（二审、 指令再审或者提审），前有检察院的专门监督（抗诉），后有同级人大的工作监督（质询评议、审查工作报告），内有本级院长的监督（提起审判监督程序），下有当事 人的制约（上诉）。上下前后内外的监督不可谓不周全，然为何依然不公？稍作分析就不难发现，各种监督均有一定弊端即总有一部分案件通过以上监督是无法得到公正处理的，或者说，以上监督方法不一定在诉讼程序中能有效发挥作用，这也便是笔者认为地方人大个案监督的必要性所在。

首先，关于上级法院的监督。审判体制的行政化倾向使上下级法院之间的监督关系逐渐演化为领导关系，人们不但未对这种状况感到不安，反而曾有过在法院系统进行以上下级领导关系为内容的改革设想。领导关系是一种下级无条件服从上级的关系，服从是其特征，独立是其大忌。法院体制的行政化倾向首先就体 现在下级法院往往对一些难以处理的案件向上级法院进行请示，请示导致二审演变为一审，既然是上级法院已经批复了的，下级法院自会照办；如果判错了，上级法院对下级法院的监督也就成了上级法院对其自身批复的监督，因此，也就成了法院内部的自行监督。对于下级法院而言，上级的监督是不存在的。

其次，关于同级检察院的监督。在刑事诉讼中，公检法三家处理关系的宪法原则中有一项是“相互配合”。检察院对自己起诉的刑事案件往往以其起诉书为标准来判断判决的正确与否。如果起诉错了，法院也照判了，一般而言，检察院不会去行使抗诉权力的，而在现实生活中，由于公检法三家往往对一些重点案件采取事先通气的办法先达成一致，再分头行动，或者在党内的政法委员会会议上产生共识，再分别办理。这样，检察院的错诉与法院的错判往往在事先的“相互配合”中注定产生了。指望检察院在事后对错误判决进行抗诉无疑是一种奢望。

再次，关于院长的监督。由于法院内部实行的是分级负责制度，合议庭只是“独立审理”，往往无直接“独立判决”之权，而不参加审理的院长的意见对判决的形成却举足轻重。一个按照院长意见而判错了的案件，由院长来监督，效果如何，可想而知。

另外，关于当事人的上诉权利对审判的制约。上诉是司法实践中对法官产生较大心理压力的因素，由于法院大多实行了岗位考核，这些考核又多把二审改判或者发回重审作为扣分的依据，所以，法官在审案时为了避免上诉，尽量判决得合乎当事人愿望以使当事人不上诉，从而避免被二审改判的可能。这样，重罪轻判的情况就易于发生。由于它有利于作为当事人的被告人，故被告人当然不会上诉。轻罪重判可以通过上诉、通过二审进行纠正。重罪轻判只能由检察院抗诉得到纠正，但是，检察院对一个判决是否抗诉往往规定了严苛的条件。按照司法实践中的说法，没有120%的把握，就不要抗诉。这就导致一部分案件无法进入二审程序。

最后，人大对法院的一般工作监督由于太过宏观而总使一些错案不能在这种监督中得以纠正。人大的一般工作监督方式往往是按照年初的工作计划，由法院先写好法院工作报告，由人大审查。为了使大会顺利进行，双方会共同努力使报告获得通过。

上述表明，尽管监督之网看起来相当严密，但总是有一部分错案不能得到有效避免。[23]这些错案的受害人或者其家属便成为上访队伍中的一员。近年来， 随着信访工作的规范化，不准越级上访已经成为一项制度，上访人员也逐渐认识到与其耗费资财往省里、中央去，还不如就近找人大申诉未得方便。于是，为个案处理不公而向人大提出的申诉就多了起来，这就使人大个案监督的必要性更加迫切。