一、平等权的内涵、性质与效力
（一）平等权的内涵
人权的普遍性学说以人作为人这一单一身份为基础，以人的尊严和价值为前提，“任何人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在”。[①]人作为万物之灵长，与动物之本质差别在于人具有尊严、价值和理性，一个自身具有内在价值的个人必须享有权利。那么，人们为什么应该平等地享有权利，而不仅仅是或主要是那些值得享有权利的人才有权利呢?博登海默揭示了人的平等的心理根源，他认为“原因之一乃是人希望得到尊重的欲望，当那些认为自己同他人是平等的人在法律上得到了不平等待遇时，他们会产生一种他们的人格和共同人性遭到了侵蚀的感觉，原因之二在于人不愿受他人统治的欲望。”[②]在这两种心理的支配下，“天赋人权”、“人生而自由平等’呼声得到了现代人类成员的普遍响应。人类对平等的价值理念主要有以下三种观点:
第一, 法律面前人人平等。19世纪—20世纪，随着人权运动的深入发展，人人平等的原则得以确立，法律面前人人平等是争取平等运动所取得的第一个伟大胜利，也是现代国家所共同遵循的一项基本原则，“无论何种特权，其目的自然都在于免受法律的管束，或赋予法律所未禁止的某种事物以专属权利。”[③]法律面前人人平等标志着抛弃社会等级，标志着“人”的平等，而非“公民”的平等。
第二, 权利平等。权利平等则比法律面前的平等向前发展了一步，法律面前人人平等着内容提要重于强调反特权、反歧视，要求人人享有平等的法律权利，而权利平等要求全体公民，都应享有某些基本的、受到宪法保护的权利，它不仅包括政治权利的平等，还包括了经济、社会、文化权利的平等.
第三, 结果平等。与权利平等相对的一个观点是结果平等，它要求所有的人都受到同样的对待，分配给同样的资源，实现同样的结果，这是一种极端的平等观，“任何旨在实现结果平等的社会工程都将导致权利的集中和国家的干预，这种集中和干预对个人的自由和权利的平等构成极大的威胁，还将招致对个人成功机会和则一产的剥夺，从而妨碍到个人的自立和自强。”[④]我国过去长期实行的“吃大锅饭”体制所带来的教训已证明这种观点是极不可取的。
（二）平等权的性质和效力
1.平等权的性质
就平等权而言，其性质当然是一种法律的权利，而不仅仅是一种道德性的主张。但如果仅认识到这一点，实际上并没有揭示出平等权的性质之所。一种权利仅仅停留在道德主张阶段，是所谓的主观权利，还没有通过法律将其客观化，那么它就无法获得法律的有效保障，个人对其的享有及其受保障的程度就会大打折扣。因此，我们这里要研究的平等权性质问题，是要回答平等权是一种什么性质的法律权利，它与其它的法律权利在特征上有何不同。
首先，平等权是一项法律原则，是公民、国家机关以及社会组织在从事自己的行为时必须遵循的一项行为准则。具体包括：任何公民都平等地享有宪法和法律赋予的权利，同时也应当履行宪法和法律规定的义务。它所蕴涵的理念是，在法律上，任何的个人既是权利主体，同时也是义务主体。法律的权利和义务在每一个人的身上都必须实现有机的结合或统一，或者将权利义务的一致性、不可分割的关系在每一个人的行为上体现出来，不再让一些人仅作为权利主体，另一写人仅作为义务主体而存在，这样才能从根本上避免历史上曾经存在的那种不平等的制度的再现。同时，作为法律原则的平等权，要求一切国家机关既要平等地保障公民享有宪法和法律赋予的权利，同时也要平等地约束公民履行宪法和法律规定的义务，不允许有任何的歧视，也不允许存在任何的特权。从平等权实现的历史看，人与人之间的不平等，虽然有自然差别的因素，但法律和政治地位上的不平等，许多则是国家所造成。国家通过其行为，特别是制定法律，赋予一些人仅享有权利而不履行义务；一些人，而且事实上是多数人仅履行义务，不享有权利。这种状况，即便是在资本主义国家建立，具有纲领性质的政治宣言和宪法明确确认人人平等以后，也在一定时期继续地存在。如美国宪法最初的文本中，将黑人按3/5白人计算，法国1791年宪法将公民划分为“积极公民”、“消极公民”，许多国家将选举权仅赋予男子享有等，就相当典型地说明了这一点。因此，作为一项法律原则的平等权，在实质上要求的是，无论是国家机关还是公民个人，都要承认并维护个人作为人的价值和尊严。尤其是在社会生活中，要将他人作为与自己平等的主体来看待，不能将他人视为手段，将自己利益的实现建立在侵犯同样具有的追求自己利益实现这一权利的基础上。因此，作为法律原则的平等权，对国家机关和个人的行为，都具有价值取向的指引作用，而且这种指引不象单纯的道德规范那样仅是号召性质的，而是具有法律上的拘束力，无论是公民个人还是国家机关，违反时就要承担相应的法律责任，就要为此付出代价。
其次，平等权是宪法赋予公民个人享有的一项基本权利，属于宪法规定的公民基本权利体系不可缺少的组成部分。作为一项基本权利，它具有如下几方面的特征：第一，平等权所体现的是人们在政治和法律地位上的平等，而不是自然方面的平等。从自然方面看，由于生理的、社会的、历史的、社会的诸多原因，人与人之间在客观上存在着很大别，如性别、种族、财产状况、教育程度、宗教信仰、居住期限等。正因为有这些方面的自然方面差别的存在，对人的社会地位等会产生这样或那样的影响，造成人与人之间客观上的不平等。历史上的奴隶制和封建制国家，就是以这种自然差别为依据，将人划分为不同的等级，实行差别待遇，从而形成了等级特权的制度。这正是专制制度的不合理之所在。而在近代以后的民主国家中，人们之间的这种自然差别仍然存在，而且有些方面根本就无法消除，会长期存在。但无论这种自然差别有多大，都不影响人们在政治和法律上居于平等的地位。这是因为，人们之间自然差别的存在并不能够硬性规定人们在人格方面的独立，也不能够改变每一个人在国家和社会中的主体性地位。赋予每个人以平等权，实际上就是个人人格平等、独立，在国家和社会中主体性地位的法律表现。这一点，正是近代的民主制度具有优越性、合理性之所在。
第二，平等权是一项与其它权利存在着密切关联性的权利。在宪法规定的公民基本权利中，除了平等权以外，其它的权利往往仅涉及到公民政治或社会生活的某一方面，唯有平等权涉及到公民政治、社会生活的各个领域。它表明，作为权利的平等，指的是公民在一切方面的平等。平等权的这一属性意味着，作为一项权利的平等权，并没有非常确定的内容，而是涵盖了宪法规定的基本权利的所有方面，将所有的基本权利都包括了进去。它要靠其它权利的行使才能够体现出其的存在和价值，没有其它基本权利的实现，平等权就无法表现出自己，也就无法表明自己的现实存在。因此，有学者指出：“平等权不是一种具有具体内容的权利……一个人是否享有平等权固然和国家的性质以及他所属的阶级在国家中的地位有密切的关系，但这种平等权一定要他和社会其它成员的交往中才能体现出来。”从这个意义上讲，平等权虽然也属于公民基本权利体系的组成部分，但在实际上并不和其它的基本权利居于同等的地位，而是高于其它的基本权利，为其它的基本权利的实现和保障提供目标和价值取向的。居于这种地位的平等权，不仅要求在公民基本权利的实现和保障方面要达到内容上的一样，而且还要实现程度上的相同，既有量上的要求，也有质上的要求。
第三，平等权要求的平等并不是完全一样，因此不能将平等权理解为无差别对待。从这个意义上讲，平等权所追求的平等，最主要的是机会的平等。《世界人权宣言》对平等权的规定，指的就是“人人有资格享受法律所载的一切权利自由。不分种族、肤色、性别、语言、家教、政治或其它见解、社会出身、财产、出生或其它身份等任何区别，享有平等的人格尊严和权利、平等的法律保护，不受任何歧视。” 所表达的实际上就是机会的平等。这种机会的平等，指的是每个人在法律地位上的平等，将其内容展开的话，包括人格平等、权利平等、义务平等和对待平等。
第四，平等权的内容及实现程度随着社会的进步而发展。这是因为平等权的实现程度要依赖于其它权利实现的程度来体现。宪法规定的很多基本权利，它的实现程度是随着社会的进步而发展的。这种发展，实际是社会进步在法律上的体现和反映。如美国宪法中的“正当法律程序”条款所体现出来的平等，就由早期的程序上的正当发展为现在包括实质上的正当。其中最典型的是关于宪法规定的平等保护，最高法院在1896年“普莱西诉弗格森案”中确立的原则是“隔离但平等”，而在1954年的“布朗诉教育委员会案”中，最高法院推翻了先前的判决，确立“隔离本身就是不平等”。这种发展，显然是由于社会进步所造成。
第五，平等权享有的主体可以是个人，也可以是群体，即具有个人和群体相结合的特点。当平等权的主体是个人时，指的是人与人之间的平等；当平等权的主体是群体时，包括阶级之间的平等、民族之间的平等、种族之间的平等、男女之间的平等诸多的方面。其中关于阶级之间的平等，社会主义国家和资本主义国家在理解上是存在差别的。资本主义国家主张，阶级之间的平等，不仅包括司法和守法的方面，还应当包括立法的方面；社会主义国家则认为，阶级之间的平等仅指司法和守法上的平等，而不包括立法上的平等。但无论如何，在既有的法律面前，不管是隶属于哪个阶级的成员，在享有权利和履行义务方面都应当是平等的，都应当按照法律的规定享有权利和履行义务，不能认为居于统治地位阶级的成员可以仅享有权利，居于被统治地位阶级或阶层的成员只能履行义务，而不能享受权利。
2.平等权的效力
作为法律用语，效力一般是指的法律效力。我们这里对平等权效力问题的研究，显然不是指的平等权在法律上有没有效力的问题，而是指的其效力具体表现在那些方面，如何实现的问题。对此问题的研究，有助于我们深入了解平等权的实质，然后采取各种有效的措施来保障平等权的实现。
即便是对于法律效力，我们也要有一个全面的认识和理解，不能将其与强制力完全地划上等号，尽管我们也承认强制力是法律效力的重要组成部分，也可以说是不可缺少的组成部分，但毕竟不是法律效力的全部。诚如日本学者盐野宏在谈道效力问题时所指出的：“说到‘力’，会让人联想到某种物理上的概念，下面的考察会使我们明确，这里的‘力’是指特别的法效果的意思，而没有拘泥于‘力’的意思。”其所谓的物理上的概念，就是指的强制力的意思。因此，我们这里对平等权效力的理解，不纯粹是指的这种意义上的效力，而是在法律效果的意义上讲的。那么，平等权能够产生哪些法律上的效果呢？主要包括以下几个方面：
第一，确定力。所谓确定力，是指国家的立法机关对宪法规定的公民享有的平等权，要通过自己的立法活动，在法律上给予确认下来，为行政机关的执行、司法机关的裁判提供明确的法律根据，使公民对平等权的享有和国家机关对公民平等权的保障在基本的方面做到有法可依。否则，作为公民基本权利的平等权就只能停留于宪法的抽象规定之上，不能为国家机关所执行，也无法使公民在其平等权受到侵犯时依法去寻求有效的救济。
第二，执行力。立法机关通过立法活动，对公民享有的平等权做出了详细的规定，但这些规定并不能自动地实现，必须有赖于行政机关对其的执行，才能真正地将其落实到实处。因为平等权不象自由权那样基本上是一种消极性的权利，主要依赖于权利主体自己对其的把握，其它公民以及国家机关只要不去限制这种自由，基本上就可以保障公民的自由权的实现。而平等权有很多方面具有积极的性质，必须依赖于国家和社会去积极地创造条件，才能保障其实现。行政机关所行使的行政权力与司法权比较起来，就具有积极性和主动性的特征。因此，公民平等权的实现，在立法机关制定了完备法律的前提下，就有赖于行政机关通过行政管理活动，去积极主动的执行，才能保障公民平等权的现实享有。行政机关享有的平等权的执行力，是基于行政机关的公共服务职能，是这种公共服务职能所必然要求的。行政机关的公共服务职能表现在很多的方面，而为公民平等权的实现提供有效的服务自然是包括其中的。平等权效力中的执行力，实际上确立了行政机关在完成其服务职能时应采取的价值取向，即以促进所有人的平等为根本目标，同时也为我们判断行政机关的服务是否具有公共服务的性质提供了标准。
第三，裁判力。平等权效力中的裁判力，主要是就法院来讲的，或者说是由法院来实现的。这种裁判力，主要体现在对公民平等权实现过程中发生的纠纷或产生的侵犯公民平等权的行为，根据宪法和法律的规定，做出裁决。裁决的内容包括：公民之间平等权发生纠纷的事实，如何解决这种纠纷；公民提出国家机关未能对公民享有的平等权提供有效保护甚至是侵犯公民享有的平等权的事实是否成立，如何加以解决？为什么需要有法院的裁判力呢？这是因为宪法和法律规定的平等权为所有的公民所享有，同时也要保障所有的公民的平等权的实现。而平等权的实现，实际上涉及到公民的物质和精神的利益问题。在实际的实现过程中，由于资源的有限和权利之间的交叉，这种利益存在着发生冲突的可能性。同时也存在着这样的可能性，即一些人为追求自己利益的最大化，将自己平等权利益的实现，建立在侵犯别人利益的基础上。这样一来，平等权实现的过程中，就不可避免地会发生侵犯公民的平等权或在平等权实现的过程中发生纠纷和争议的现象。这种现象发生以后，必须有解决的机制，由于这种机制，受侵犯的平等权可以得到保护，侵犯公民平等权的行为会及时受到制裁；因为平等权发生的纠纷或争议能够得到合理的解决，从而维护公民平等权的实现。正如罗马法时期的法律谚语所说的那样：“有权利就应当有救济”，因为凡是存在权利的地方，权利都有可能受到侵犯。而受到侵犯的权利不能得到有效的救济，就与没有权利在本质上没有区别。
第四，请求力。平等权具有的请求力，主要是针对公民或社会组织而言的。这种请求力，实质上是一种公民和社会组织要求国家给予平等保护与对待的主张或愿望。这种主张和愿望的存在，是由于平等权从本质上讲，与其它权利一样，都是一种资格或能力，最终的实现依赖于公民个人根据自己的判断做出的选择。当公民个人认为自己的平等权受到侵犯或得不到保障时，有资格向国家机关提出请求，请求国家机关根据法律的规定程序和法律赋予的职权，对公民的平等权给予保障，或制止侵犯公民平等权的行为，并要求国家机关对这种行为依据法律给予应有的制裁。
第五，强制力。它是平等权作为法律权利所具有效力的最核心体现，也是平等权作为法律权利与道德性权利区别的根本所在。权利的存在形态不是只有法律权利这一种，还有道德权利。虽然道德权利是法律权利的基础，法律权利实际上是道德权利的法律化，但二者毕竟不能完全划上等号，也不是在任何的情况下都具有内在的一致性。道德权利还没有被法律化的情况下，它在基本的属性上属于道德的范畴，属于道德规范体系，具有道德规范的基本特征，对人们行为的约束主要依赖于人们对其的自觉遵守。当人们违反这种道德规范时，不会受到有形的外在强制。而法律权利在基本的属性上属于法律规范体系，人们对法律的遵守在许多情况下也要依赖于人们的自觉，但当人们违反这种法律规范时，就会受到国家机关的强制，这种强制是通过国家机关根据法律的规定给予一定的法律制裁体现出来的。因此上，能够将法律权利和道德权利区别开来的标志，就是看人们违反其时，是否受到强制。我们这里研究的平等权，显然是一种法律性质的平等权，而不是纯粹的道德意义上的平等权，因此，其具有强制性或强制力应该是没有疑问的。[⑤]
二、我国农民的平等权
（一）我国农民平等权的提出
中国农民平等权利问题的提出,有其历史背景。这个历史背景就是中国社会的转型,即中国社会由传统社会向现代社会的转型,由农业社会向工业社会的转型。随着这个转型的进程,农民的社会地位、个人权利等问题逐渐暴露出来,不解决这些问题,中国的农民就无法奔向小康,中国的农村就无法成为小康社会。
中国社会的转型,使中国的农民逐渐认识到自己作用的重要性,力图在中国的社会中寻找到自己所处的位置。在中国革命和建设的历程中,中国的农民历来被看作是工人阶级的同盟军,工人是老大哥,农民是小老弟。这种主次地位的定位,多年来被农民习以为常,天经地义。但是,随着改革开放的发展,农民发现自己的作用日益减少,大量的农村劳动力涌入城市,投靠老大哥,却没有立足之地。在这种情况下,农民不得不重新思考自己的地位,给自己定位,这是促使农民反思自己权利的一个重要原因。
中国社会的转型,使农民开始了从身份到契约的转变。在自给自足占主导地位的自然经济的条件下,农民以家族为本位,以农民的身份从事着日出而作,日落而归的农耕生活。但是,随着商品经济的发展,许多农民不再满足于农村的生活。他们通过劳动、经商、办厂,改变了自己的身份,成为商品经济大潮中的中坚力量。在这一身份转化的过程中,农民自主意识增强,法律权利的意识也增强。更为重要的是,随着中国改革开放的发展,中国农村社会的一些深层次的矛盾开始暴露出来。这些矛盾主要有:第一,农业生产力发展低下与国民经济快速发展的矛盾。我国农业生产力落后,农业基础设施薄弱,抗灾能力低,在很大程度上是靠天吃饭,这种状况在很大程度上制约了国民经济的快速发展。第二,工农关系,城乡关系严重失衡。长期以来,我国国民收入分配过于向工业倾斜,农业投入不足,发展滞后。工业和农业发展速度的差距在拉大,城乡的差距也在拉大。第三,农民收入增长缓慢与农民全面实现小康的矛盾,农民收入缺乏新的增新点。地区间 、城乡间收入差距拉大。第四,农村社会发展滞后与经济发展不协调。科技教育文化事业发展严重滞后,农民的素质在近期内难以有较大提高。这些深层次的矛盾制约着农业的发展,阻碍着农民生活水平的提高。要解决这些问题,最根本的是发展生产力,但是,从宪法权利的高度看,它也向我们提出了一系列的问题,即在发展生产的过程中如何尊重农民的人格,满足农民的要求,保障他们宪法权利的实现。
（二）我国农民平等权的现状
农民权利是指农民作为权利主体的利益,主要包括物质利益 、精神利益和人身利益,具体可划分为经济权利、政治权利、文化权利、社会权利等等 。农民权利的平等的要义在于社会成员之基本权利的平等以及在此基础上的机会平等 。农民权利的不平等,主要表现为农民在土地财产权、政治参与权、自由迁徙权、受教育权、社会保障权等方面与城市居民相比是不平等的。
1.政治权利的不平等导致农民排斥在政治大门之外
第一，选举权与被选举权的限制,农民很少介入政治。中国的法律从建国以来就把农民和城市居民的参与权利置于一个不平等的地位。1995年新《选举法 》仍把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数规定为4∶1,也就是说4个农民的权利,相当于一个城里人的权利。农民的选举权不能保障,被选举权就更无法保障了。国家在正式制度上对农民进入社会权利谈判的通道上设置了障碍,使农民的意志无法上升为公意,排斥在政治大门之外。
第二，利益表达渠道不畅通,利益常受侵害。每个阶层保护自己利益的有效性与组织化程度的高低相关。全国各阶层基本上都有自己的社团组织,惟独农民连区域性和行业性的组织都很少,农民的组织化程度低,缺少利益表达的组织依托和阶梯,而村委会对农民的利益表达作用有限,村委会职能的行政化倾向正使其逐渐异化为乡镇政府的下属机构,其代表农民利益的初始意向日益削弱 。以至各种坑农、害农事件不断发生,农民摆脱不了利益受他人任意支配的境遇。
第三，缺乏有效的救济权,很难保障自己的权利。当前农村“压力型 ”的政治管理体制对农村的社会稳定和基层政权的巩固起了很大的作用,但农民在这种体制下缺少权利,农村基层政治权力又存在一定程度的异化,对农民权利的侵害就更严重了。农民文化水平普遍较低,自身素质不高对法律知识了解很少,居住分散,社会关联度差,信息来源与交流不多,使他们对自己权益的表达缺乏自觉性和主动性;通过法律表达成本又太高,使农民利益即使受到侵害也不愿表达;司法的不公正,使农民对法律表达失望。农民上访、静坐和示威是现在农民的抗争主要方式,而且呈上升的趋势,但是真正能得到合理解决的少而又少。由于静坐和游行示威作为一种具有胁迫性都涉及到明确的法律问题,需要经过特别批准程序 。因此,这种抗争方式既会受到阻止,又不能产生积极效果 。
2.农民经济权利的不平等导致农民物质生活的贫乏
第一，农业生产经营权不完整,生活缺乏保障。土地是农民重要的生产资料,也是农民赖依生存的根本,联产承包制确定了农户家庭经营的主体地位,但由于农村集体组织具有土地的所有权和发包权,而大多数乡村干部素质差、能力低,强调集体经营,反而侵犯了农民的生产经营权;政府的行政命令和政策经常违背农民的意愿,干预农民的生产和经营 。据国土资源部统计, 1987～2001年,全国非农建设占用耕地3300多万亩,近七成是政府用行政方式征占土地,征用耕地的补偿费用偏低,显失公平,成为政府 、企业牟利的资源,滋生腐败,农民生活缺乏保障。
第二，市场交易权不完整,受不等价交换的盘剥。从总体上看,目前我国农民的市场交易条件是处于劣势的,交易过程受到超经济的强制和不等价交换的盘剥。农民在出售其农产品时,其价格受到人为的限制(如政府低价收购) ,或禁止自由交易、地区封锁而使其处于过度竞争状态,导致市场过程中农产品波动频繁,难以形成可以预期的长期均衡价格;在购买农用生产资料或日用工业品时,农民面对的是卖方垄断市场,而分散的小农又缺乏与之抗衡的谈判力量,农民不得不支付过高的价格获得这些生产必需。
第三，国民收入分配格局失衡,农民更加贫困。国家为建立了国家的民族工业体系, 50年来,在总体上国家对农民利益分配取远大于予,结果城乡差距越拉越大。农民除了要交农业税外,还要交“三提五统 ”其他各种费用和各种乱收费,而20世纪90年代以来,财政支农的比重一直呈下降趋势,对农村社会发展的支出极其有限,几十年来,国家把基础设施建设, 资金绝大部分用于发展城市基础设施,政府在农村基础设施建设方面江河湖泊治理、防洪排涝设施建设、大型水库工程、农村道路建设、农村电网建设、农村科技成果推广、农村自来水供应则是完全缺位的,主要依靠农民自己,农业发展始终处于相对滞后的状态,比较利益偏低,农民收入增长率骤降。这种收入再分配的不公平与纳税的不平等再次拉大了城市与农村工业与农业、市民与农民之间的差距,是农村贫困的重要原因 。[⑥]
3.农民社会权利的不平导致农民始终成为弱势群体
第一，农民没有平等的公民身份权,无变换身份的自由,阻碍了农民向更高的社会阶层流动。在中国,“农村 ”既是个地域概念,又是个政治概念。“农民 ”既是职业身份,又是政策身份。农民不能平等地享受市民应有的权利,农村人在求学、就业、晋职、住房、医疗、教育、社会保障等方面受到重重限制与阻碍,农民的权利被制度性消解,歧视农民的二元制度,已经渗透到社会, 20世纪50年代以来,国家通过严格的户籍制度,禁止农民向城市迁居和异地活动,严格限制农民由农业户口转为非农业户口。农民除非通过高考进入国家正规大专院校或参军提干两条途径步入仕途而改变其身份外,农民就永远是农民,并终生生活在农村。因此,中国最重要的公民权利,当是乡民的权利;中国最重要的人权,当是农人的人权。目前,户籍制度虽有所松动,放松了农民迁居城市的限制,但对于大多数农民来说,要想争取平等的国民待遇,还任重道远。[⑦]
第二，农民享受社会发展利益的权利不平等,缺乏社会保障。农民对社会的进步和发展贡献显著,但是他们却很少享受到社会进与发展所带来的利益。长期以来,我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次,城镇企事业单位的就业人员享受相对较为完善,水平较高的社会保障服务;而广大农民在这方面的情形恰好相反,我国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。城市职工可以受公费医疗、良好的劳保条件,退休后还可以领取退休金。而广大农村地区缺医少药,农民辛苦劳作一辈子,老后的就医 、生活还得靠子女 。从全国社会保障费用支出的情况来看,占总人口80%的农民,只享有社会保障支出10% ,而占总人口的20%的城市民居民,却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看,城市居民是农民的20倍以上。
4.农民教育权的不平等导致农民知识贫困
第一，城乡教育资源分配不均,城乡受教育机会不平等,教育发展差距正在进一步拉大。长期以来,在城乡二元结构体制下,教育也形成了一种忽视地区差别和城乡差别的“城市中心 ”的价值取向。我国教育经费农民在进行了相当的投入,在使用上却得不到平等的待遇。2001年农村人均预算内教育公用经费只有28元,农村小学仅为城市平均水平的31% ;全国30%的农村县(市)人均公用教育经费低于28元, 10%的县根本没有教育经费。目前中西部地区还有1.1亿人口没有实现两基,有2400万名贫困学生,大学生出身地域越来越向城市高度集中;还有300多万农民工子女受到不平等的待遇,就学困难。其次,升学面临不同的待遇,本来农村孩子的教育条件和教育环境就差,而国家在升学中又对城乡考生设定不同的分数线,跨越更高的升学门槛,使得农民子女更加难圆大学梦。最后,农民进城务工,与城镇下岗失业人员所处的环境基本相当,而城镇下岗职工能够得到政府提供的免费培训的机会,而农民工就没有如此同等的机会,影响了农民生活水平和生活质量的提高。城乡之间教育投入水平不均衡,教育发展差距正在进一步拉 。另外,有些农村地区教育公用经费严重不足,直接影响正常教学活动的开展。
第二，城乡数字鸿沟拉大,农民无法更新知识。21世纪是信息时代、网络时代,网络以其迅捷的速度、生动的形式和浩瀚的容量向人们传递丰富的信息与知识,网络的迅猛发展带给人们无限的便利和数不尽的发展机遇。[⑧]但不容乐观的是,一方面,目前农民还无法像城市市民那样普遍享受信息时代的种种便利,许多农民对互联网知之甚少,更不用说利用网络资源获取科技知识 、推动农业发展;另一方面,在城市中小学基本普及计算机教育的同时,农村许多地区却为筹措传统的教学设施经费而发愁 。目前,全国农村网络用户只占全国总量的0.3% ,城乡“数字鸿沟 ”、“信息隔离 ”现状令人担忧 。[⑨]
（三）影响农民平等权实现的原因
1.我国宪法权利的立法存在明显缺陷
就平等权而言,我国现行宪法在立宪理念和立宪技术上都有很大的进步,但是也存在较多的缺陷。比如,平等权的享受主体受限制较多,工人与农民在实质上很难处于平等地位;缺乏禁止歧视条款,使平等权的内容孤立无援;宪法本身的一些具体内容与平等权存在内在冲突;平等权的限制范围过宽等等。另外,某些宪法权利缺乏完整性或具有片面性,如被选举权中没有明确规定竞选权;人身权利中缺少隐私权;社会经济权利中缺少生活最低保障权;缺少罢工权;缺少迁徙自由权等。
2.公权力被不法行使
在公权领域,本应遵循公权法定和依法行政之原则,即一切社会公共权力的行使者必须根据明定的法律授权行使权力,没有明文规定的社会事务,不得行使管理权,并且权力的行使必须遵循法律法规,否则构成违法。在现实生活中,强大的公权几乎无处不在,行政权对公民权利的侵害也几乎发生在各个领域。不法行政现象相当严重,对社会所造成的消极影响也不言而喻(如因征用农地问题而引发的激烈冲突)。可以说,我国目前所处的时期仍然是“行政权力极大且未曾受到有效控制的历史阶段 ”。[⑩]
3.宪法权利保障机制存在缺陷
宪法权利必须由多重主体、在不同层面上进行比较全面的保障,它既要有政府对自身行为的主动修正,也要有民间团体和社会人士的参与。学者的讲学、论证、研讨与媒体报道对宪法权利保障的实践与理论的发展有积极作用。社会主义新农村的建设如何才能具备强有力的制度保障?这个问题只有首先通过进一步的完善宪法权利保障机制才能得以解决。一般而言,公民的宪法权利总是通过部门法来加以规范化和具体化。因此,当公民的宪法权利受到侵害时,通过普通诉讼程序就可以得到救济。[11]但是,对于一些并没有受到与之相对应法律保护的宪法权利而言,由于我国目前缺乏一个有效的宪法诉讼制度,宪法又往往缺乏现实约束力,因此,当公民的这些权利遭到不法侵害时,就无法依据宪法提起违宪诉讼,请求国家机关对自己的宪法权利作出保护。
4.农民不拥有为其代言 、代表其利益的组织
结社权是个人为保护其政治、经济、文化、民主等权利或其他共同目的而在长时期内自愿结合在一起,并通过其自身有组织地表达意愿的一种权利。毋庸置疑,农民的结社权也不应被剥夺 。但是在没有合法性的情况下,农民自发组织活动所冒的风险远比言论和新闻自由大。因此,由于农民个体力量的薄弱性与分散性,农民力量与公权力的悬殊对比,自我保护能力薄弱,往往很难抵挡强势集团对自己合法权益的侵犯。缺少自己的代言组织,就无法与强势集团进行对话,就无法制约强势集团的权力。[12]
三、完善农民平等权的对策
（一）农民平等权的宪法保护
宪法的根本任务是保证政府在所规定的权限范围内行使权力，并尊重公民的基本权利。宪法是保障权利的法，保护公民的基本权利，是任何一部现代宪法的基本目的。宪法不同于普通法律，宪法是公法，其核心是调整国家权力与公民权利之间的与人民之间的契约”，宪法不仅要强调多数人的利益，还要保障少数人甚至个别人的权利，政府行为不能侵犯个人权利；宪法是保障权利的法，因而其主要目的不是规定个人义务，而是制约权力，防止权力滥用而侵犯公民的权利；宪法作为基本法，保护的不是一般的公民权利，而是对公民生活产生重要影响的基本权利。公民的基本权利，是应然人权的宪法化，是获得国家实定法地位和意义的权利，表明着公民在国家生活中的地位。
从属性上看，权利可分为消极权利和积极权利。所谓消极权利，是指个人不受国家或其它组织侵犯的自由；而积极权利，是指个人有向国家或他人索取财富、安全或其它利益的正面能力。[13]传统宪法主要以消极权利为主，现代宪法既规定消极权利，也规定积极权利。我国宪法中规定了公民广泛的权利和自由，因而，在消极权利方面，要防止国家权力的滥用，不能不适当地干预公民的权利和自由，从积极权利方面，国家有义务为个人提供必要的条件，以实现其权利和自由。
在形式上，权利分为两类：自由权与平等权。[14]自由权意味着每个人生来具有某些权利和自由，对这些权利的剥夺必须具有正当理由并符合法律的正当程序。平等权意味着上述权利的享受应当是平等的。我国宪法规定了公民享有广泛的权利和自由，这种权利和自由应该对每个公民都是平等的，“公民在法律面前一律平等”，因此禁止对公民予以歧视，禁止差别对待。
宪法作为“母法”，不仅将应然人权予以法定化，作出权利宣示，而且为公民权利保障提供了基本的制度构架，为公民权利的实现提供制度保障，通过权力制约，使制度的运行最终符合于人权保障之目的，通过违宪审查机制为公民权利救济提供制度保障。诚如陈弘毅先生所言：“立宪主义的宗旨在于保障在社会中生活的每个人都能在符合其人性尊严和人权的社会条件中生活，而由于历史证明，政治权力的滥用是人权受到侵犯的常见原因，所以立宪主义提倡对政治权力设定限制或约束。”[15]
人权是基于人的本质属性而产生的权利要求，宪法以人权保障为宗旨，保障人权乃现代宪法的基本原则，我国宪法明确规定：“国家尊重和保障人权”，因而，诸如生命、自由、安全等基本权利，是每个人都平等享有并受国家保护的人权，而无分其种族、民族、性别、职业、出身等，无论从居住地，还是从职业抑或从身份而言，在人权的保障方面，农民的人权理所当然应当获得平等的享有和保障，而不能从法律上或事实上给以任何歧视。公民权利是人在进入社会状态之后，成为某一个国家的公民所产生的权利要求与主张。公民权利是以主体是否具有某一国家公民资格作为其获得权利的前提，确定公民权利的标准是根据某一个人是否具有该国公民资格。是否具有某一国家的公民资格就成为其权利是否或者能够受到有效保护的重要前提。是否具备一国公民之资格，判断的唯一标准就是是否具有该国国籍。我国宪法明确规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”因此，农民作为我国公民，理所当然享有宪法所规定的各项公民权利。然而，在事实上，由于我国长期以来实施的一系列歧视性的制度政策措施，导致城乡分割的二元体制的形成。曾几何时，农民在法律制度上，在人们的观念中，沦为了“二等公民”，农民已不单纯是一种职业称呼，而更多成了一种身份象征，与此相应的是，农民作为公民应该享有的权利从制度上被根本的或无形的剥夺，农民的权利无法从法律上获得保障。由于各种制度上的障碍，单纯就某一现象领域来谈论农民权利的保护必将于事无补，必须从宪法的角度来加强农民权利的保护。首先要还农民以应有的公民待遇，公民不同于臣民，本身是不分等级的，农民是公民，而不是 “二等公民”，他们与城市市民一样，享有宪法所赋予的广泛的权利与自由，从消极权利而言，他们享有人身自由、表达自由等，不应受到国家的非法干涉与限制，从积极权利而言，农民享有社会保障权等各项积极权利，国家有义务提供必要的条件予以充分的保障。主要包括以下几个方面:
第一，把“三农”问题入宪。“三农中国”是我国目前最基本、最大的国情,宪法作为国家的根本大法,理应把这一国情写进去并确立其在宪法中应有的地位,促使相关部门法的较快产生,形成一个全方位保护“三农”的法律制度框架。因为改革发展到今天,再想通过单一性变革因素的导入来推动“三农”的制度创新已没有太多的可能,必须通过综合性的制度供给来促使改革“合力”的形成,从而实现“三农”的巨变。同时“三农”入宪能有效抑制现行立法活动中侵害“三农”利益的现象,最大限度避免那些违宪性法律的产生,使“三农”的利益得到更好地保护。我国现行宪法在这方面做得很不够,在某些方面不及1954年宪法,后者中对“三农”的重视程度比较高,其第8条规定:“国家指导和帮助个体农民增加生产,并且鼓励他们根据自由的原则组织生产合作、供销合作和信用合作 。”这条规定事实上把农民的组织制度创新权写入宪法,并在现实中得到确立和有效实施,这些规定在今天看来也是望尘莫及的,因为今天在农村所运行经济的组织制度大体上还沿用上个世纪50年代的东西 。而且今天农民的组织创新权的保障较低,农民只能被动地适应国家供应的被严重官僚化的效率低下的组织制度,偶尔的制度创新也常常被国家的正式制度所扼杀,如在全国引起极大关注的 “孙大午事件”就是极具代表性的正式制度扼杀民间制度的事例。所以当前必须把“三农”问题入宪,强化对“三农”的保护。
第二，制定《中华人民共和国“三农”问题促进法》。把我国的最大国情通过一个宣言性的立法确定下来,作为涉及“三农”问题立法的母法,把该法定为宪法系列的基本法之一,从而逐步形成一个完整的涉农法律体系,进而形成一个独立的法律部门。为此,要尽快制定《中华人民共和国“三农”问题促进法》,因为在我国,农村人口占全国人口的近70 % ,农村的国土面积也占全国的绝大部分,农村的现代化问题是中国现代化的根本问题,关注农村、保护农民、促进农业的较快发展,将是21世纪中国发展中的一大主题,通过制定《中华人民共和国“三农”问题促进法》确立“<, /SPAN>三农”在国家发展战略中的地位,并以法律的形式切实保证农村发展中的诸多权利资源流失现象得以治理,给农村发展创造一个良好的法治环境,通过这样的法律规定农民享有的各项权利和实现手段,
