1、关于政体与政权组织形式的概念

“政体”最早可追溯到亚里士多德等思想家的著作，作为国家制度的重要组成部分它也是宪法学上的一个重要概念。关于政体的内涵，主要有两大类观点：一是将政体等同于政权组织形式，即统治阶级采取何种形式组织反对敌人保护自己的政权机关。最早的可从毛泽东的《新民主主义论》中找到依据：“政体那是指政权构成的形式问题，指的是一定社会采取何种形式去组织反对敌人保护自己的政权机关”。二是将政体与政权组织形式区别开来，认为二者处于两个不同层次，有联系又有区别。但学者们的出发点、角度不同对其内涵的界定也有差别：（1）从国家权力表现体制出发，认为政体和政权组织形式都是实现国家权力的一种形式，不同的是政体着重于体制，粗略地说明国家权力的组织过程和基本形态；政权组织形式着重于机关，说明实现国家权力的机关及各机关之间的相互关系。（2）从国家权力的角度出发，认为政体是国家的统治阶级和领导阶级把国家权力委托给谁以及如何委托的问题；政权组织形式是指国家主人及其受委托者采取何种形式或原则去组织行使国家权力的政权机关问题。也有的认为政体是指关于国家权力在国家机关之间的分配及相互关系的体制，既包括横向的权力关系也包括纵向的权力关系；政权组织形式在实质上是指中央政权组织形式，认为政体包括政权组织形式，政权组织形式只是政体类型的一类。（3）着眼于国家政权架构，认为政体是宏观上的国家政权架构，是一般意义上、概括意义上的政权架构，包括政权组织形式、国家结构形式、选举制度和政党制度四大部分；政权组织形式是宏观政权架构的微观体系，是特殊意义上的具体意义上的政权架构，政体是政权组织形式的抽象与概括，政权组织形式是政体的具体化。（4）认为政体指的是一个国家政治体制的主要部分，就是中央政权的体制，立法权、行政权和司法权等的相互关系是政体的质；而政权组织形式是政体的核心部分。（5）政体指的是体现国家阶级本质形成的国家权力，表现国家一致的政权结构，包括所有行使国家权力的机关在内，大体上相当于广义的政府。（6）认为政体要解决的是国家权力所有权在法律上或形式上属于谁的问题，可以分为君主制、民主共和制和寡头制，这种观点源于西方的政治学。（7）认为政体实质就是一个领袖地位问题，是用法律形式固定的国家领袖人物特别是第一号领袖人物在国家政权组织中的地位，有共和政体和单主制政体之分。（8）认为政体有广义和狭义之分，狭义的政体是指国家权力尤其是国家主权的归属的政治制度；广义的政体是一个包括政权组织形式、国家结构形式所有内涵在内的概念。

2、关于政体与政权组织形式的分类

由于对政体内涵理解不同，学者们对政体的分类也不尽相同。在政体即政权组织形式的观念中，政体或政权组织形式的分类，可以从纵向的历史发展和横向的不同国家机关关系两个方面来理解：（1）纵向上，将人类社会自古至今的政体分为君主制和共和制两大类：君主制包括君主附属型君主制、专制君主制、等级代表君主制、立宪君主制四种；共和制包括贵族共和制、民主共和制、总统共和制、议会制共和制、半总统制、人民代表制六种。（2）横向上，以不同的标准对不同国家的政体进行划分：根据国家权力中国家元首权力的分配，政体可分为君主政体和共和政体；根据国家机关间的横向权力关系，政体可分为总统制政体、议会制政体、委员会制政体、半总统制政体、人民代表制政体和二元制政体等；根据国家机关间的纵向权力关系，政体可分为单一制政体与联邦制政体；根据国家权力纵向分配时中央权利的集中程度，政体可分为中央集权政体与地方自治政体；根据国家权力的分配及其行使是否受宪法的约束，政体可分为民主政体与专制政体；根据国家权力的分配及其行使是否遵循宪法和法律，政体可分为法治政体与人治政体。

在政体不同于政权组织形式的观念下，政体或政权组织形式的分类，可参见本章第一节的有关观点。

3、关于政体与国体、国家结构形式的关系

关于国体与政体的关系，主要有以下几种观点：（1）主流观点，即宪法学界关于国体、政体关系的国体决定说，认为国体与政体之间关系密切，它们相互依存不可分割，国体是政体存在和发展的基础，政体是国体的体现和反映，对国体具有能动的反作用。这种观点是的主流观点。（2）其他观点。有的学者则对国体决定政体这一主流观点提出了质疑，认为以阶级本质划分国家性质是不科学的，在现实生活中必然是政体决定国体，并以民主与专制为标准将政体分为分权政体和集权政体。有的学者认为一个国家采取何种形式组织自己的政权机关与这个国家属于哪个阶级统治并没有必然的联系，是无产阶级还是资产阶级这个阶级本质是至关重要的，至于政权组织形式问题则是无关紧要的。还有的学者以主权为逻辑起点，从过程论的角度论述了国体是主权的归属，政体是主权的运行方式。

本书作者认为上述几种观点从不同的角度阐述了国体与政体的关系，是对传统观点的一个挑战，但其理论的合理性和科学性有待商榷，我们应当在坚持国体决定政体的前提下，深入研究国体与政体之间的具体变化及其互动关系。

关于政体与国家结构形式之间主要有两种观点：（1）主流观点，认为政体与国家结构形式是并行的关系。政体等同于政权组织形式，表现的是国家政权体系横的方面，国家结构形式表现的是国家权力体系纵的方面，都属于国家形式。（2）其他观点，政体与国家结构形式之间是包容的关系。有的学者认为政体具体包括四个方面的内容：政权组织形式、国家结构形式、选举制度和政党制度。也有的学者认为国家结构形式表现为一种纵向的国家权力分配关系，是政体类型的一类。我们认为，对政体的理解不同得出的结论也不同：当在政权组织形式的意义上理解政体时，二者是并行的关系；若将政体理解为国家权力产生、分配及其相互关系的体制，国家结构形式作为纵向分配国家权力的方式，应是政体的重要组成部分，甚至是广义的政权组织形式的组成部分。

4、关于政体或政权组织形式的功能

随着社会学研究方法的发展，有学者将其运用到宪法学研究领域中对政体的功能进行了分析，认为政体的功能主要包括三个方面：政治信息的传播媒体、国家政治生活的载体和民主与效率的调节器。

5、关于政权组织形式的基本原则

（1）关于政权组织形式的基本原则的内容。对于什么是政权组织形式的基本原则，宪法学界的观点也不统一，主要有以下几种观点：一种观点认为我国政权组织形式的基本原则是民主集中制，而不是“议行合一”。另一种观点在将我国政权组织形式原则分为根本原则和组织原则两个层次的基础上，指出根本原则是人民主权原则，即“一切权力属于人民”，组织原则就是民主集中制。还有一种观点认为我国政权组织形式的组织活动原则是多重的，包括民主集中制、议行合一、社会主义法治、密切联系群众、责任制、精简和效率原则。

（2）关于“议行合一”原则。“议行合一”原则是我国政权组织形式的基本原则，这是长期以来的宪法学教材和专著的主流观点。近年来也有学者对“议行合一”原则提出了质疑，主要分为肯定和否定两种观点。他们的分歧主要在于：一是关于“议行合一”原则的理论基础。肯定观点认为“议行合一”是体现人民当家作主的民主机制之一，它的最大优点就是将议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，以达到自上而下的人民当家作主。否定观点认为“议行合一”并非马克思主义政权建设的基本原理，这只是针对夺取政权和巩固政权而言的，不能始终作为社会主义政权建设的原则。二是关于“议行合一”的职能分立。肯定观点认为“议行合一”并不是权力职能的混同，是把立法的职能和执行的职能在选举的人民代表身上结合起来，社会主义国家政权建设的大趋势从根本上认同了这一原则。否定观点认为这一原则不但否定了立法机关与行政机关的分权，也否定了立法权与行政权的分工，不利于实行权力机关对行政机关的监督。三是关于“议行合一”的意义。肯定观点认为社会主义国家政权建设的实践经验并没有从根本上否定“议行合一”原则，未来不是要取消这一原则，而是要通过制度建设加以完善。否定观点认为社会主义国家政权建设的实践和我国政治体制改革的实践都否定了“议行合一”，认为议行合一不利于加强人民代表大会国家权力机关地位和作用，混淆国家机关之间的权力界限，议行分立是社会主义政权建设的一个趋势。四是关于民主集中制和“议行合一”原则的关系。一种观点将“议行合一”原则等同于民主集中制，认为社会主义国家政权组织形式是按照民主集中制原则组织和活动的，实行人民代表制，代表机关都实行“议行合一”，既是议事机关又是执行机关。一种观点认为民主集中制并不等于“议行合一”，我国的民主集中制并不否认权力的分立与制约，与西方三权分立不同的是，我国的权力分工是在人民代表大会的基础上进行的，其他机关都受人大的领导和监督。

之所以对“议行合一”原则有如此大的分歧，是因为长期的宪法学研究中，一旦讨论到“议行合一”原则，就将其与西方国家的“三权分立”原则相对比使研究无法深入进行。对“三权分立”原则进行科学的、辩证的分析，是认识“议行合一”原则的前提和基础：一方面我们要对三权分立原则理论基础的唯心主义和超阶级的思想加以反对和批判，另一方面也要认识到“三权分立”关于权力的分立与制约思想，无论在理论上还是在实践中都具有很强的指导意义。

6、关于坚持人民代表大会制度

人民代表大会制度作为国家的根本制度，是建设民主政治和法制国家的逻辑起点。近几十年来人民代表大会制度一直是宪法学界关注和研究的热点问题，坚持和完善人民代表大会制度是学者们和民众的共识，但是“坚持什么”、“如何坚持”这些问题仍不是很清晰明确。有的认为坚持人民代表大会制度就是坚持作为人民代表大会的会议制度；也有的认为就是坚持人民代表大会的制度；还有的认为应坚持人民代表大会制度作为我国的政权组织形式不动摇。

我们认为在理解人民代表大会制度丰富内涵的基础上，坚持人民代表大会制度不仅是在政权组织形式的意义上，更要认识到它作为我国的根本政治制度的不能动摇性，具体包括两个方面的要求：（1）坚持“一切权力属于人民”的原则，坚持选举的普遍性、平等性等原则，真正保证人民在普选的基础上选出代表组成各级国家权力机关；（2）坚持人民代表大会对其他国家机关的领导，其他国家机关由人民代表大会产生，受其监督对其负责。

7、关于完善人民代表大会制度

（1）关于完善人民代表大会制度的理论。完善人民代表大会制度，首先要求理论上的更新：一是在理论的出发点上，要反对“借完善人大制度削弱党对人大的领导”和“以三权分立代替人大制度”这两种错误倾向。明确人民代表大会制是社会主义国家的根本制度，民主集中制是根本活动准则；人民代表大会应以是否完整地贯彻民主集中制原则作为维系其生命力的唯一标准；从完善人民代表大会制的代表制入手，使民主与集中处于良性循环；国家权力机关要树立与市场经济相适应的法律观。二是在发展过程上，改革和完善人民代表大会制度是个自我发展的过程，这是量的变化而不是质的飞跃。社会主义初级阶段的规律和我国人大的性质决定了这只能是一个渐进的过程，任何超越或无度都不利于其优越性的发挥。三是在工作重点上，必须适应市场经济的需要，把加大、加速法制建设作为人大活动的重要内容；正确处理党和国家权力机关的关系，强化完善国家权力机关的法律监督职能，加强人大及其常委会的自身建设，提高工作效率与水平；加强地方立法，为市场经济服务；理顺人大制度内部与外部各权力层次的关系；强化社会监督，推进人大制度运行的民主化；加强宪法的监督与解释工作。

本书作者曾以《市场经济下人大制度建设若干问题探讨》，论述了市场经济与人大制度的关系，认为市场经济下人大制度的建设应遵循民主原则、效率原则和法治原则，其中民主原则要求人大制度应进一步拓展和丰富人民参与途径和形式，实现人民代表在利益聚合上的民主化；效率原则的内涵包括政治效率、经济效率和时间效率。现阶段应做好两方面的工作：一是进一步完善人大制度的宪政体制；二是进一步完善选举制度。

（2）关于完善人民代表大会制度的具体制度。完善人民代表大会制度是一个系统工程，学者们从人大制度的组织、职权以及人大代表素质等多方面提出了完善人民代表大会制度的有益建议。

在组织体制上，加强人大常委会和专门委员会的建设。加强人大常委会的建设，首先要增加人大常委会的人员编制，把知识水平高，办事能力强的人员选拔到人大常委会中来；逐步实现人大常委会组成人员的专职化，提高工作人员的政治、文化和业务素质。其次要建立健全必要的监督约束机制；加强和明确工作委员会的职能和任务；加强人大工作的程序建设，通过工作程序的立法健全和完善人大工作程序的制度。再次应制定《人大监督法》将上下级人大常委会之间监督与被监督的关系进一步明确化，具体规定上下级之间关于职责的相互分工和合作，更好地发挥宪法所赋予的监督职能。专门委员会的设置是我国人大制度发展的产物，20年来对人大的完善和作用的发挥起到了不可低估的作用。根据社会的发展需要，学者们提出了进一步加强专门委员会建设的建议：在充分发挥专门委员会作用的同时，要充分利用组织特别问题调查委员会的职权来解决国家面临的临时性的重大问题；专门委员会的设置尚待改进，数量应当增加，提出增设宪法委员会、监督委员会等专门委员会。 

在行使职权上，要注重发挥人大常委会和专门委员会的作用。人大常委会的立法权和解释权是学者们关注较多的问题。有学者提出应扩大人大常委会的立法权，赋予其“制定和修改其它的基本法律”的权限，这是市场经济发展的要求，也可以在实践中有效的防止行政机关行使行政授权立法的越权现象。也有学者分析了影响人大常委会在立法中发挥应然作用的因素，认为这既有委员自身的因素也有制度的因素。对策是：延长会期、实行大会辩论制、实行听证制度、为委员配备立法助理、组建全国人大常委会研究部，加强服务功能。也有学者对实践中出现的“立法解释权虚置”和“越权司法解释”的原因进行了反思，认为这是由人大常委会行使解释权的组织形式和解释程序所造成的。提出人大常委会应改革内部机构的设置，有效行使立法解释权；制定更为详细的人大常委会行使立法解释权的程序规则；强化宪法和法律可诉性观念，通过立法解释程序真正把法律作为依法治国的规范。在专门委员会的职权方面，有学者提出专门委员会应该享有监督权，理由在于宪法第70条第2款关于专门委员会职权的规定并不必然排除专门委员会应当享有的监督权；专门委员会的性质和地位决定了其可以行使监督权；法律赋予专门委员会行使立法监督权和执法检查权；专门委员会行使监督权的范围比较广泛；专门委员会行使监督权是代表大会及其常委会有效行使监督权的基础和保障。也有反对观点认为承认专门委员会的立法权和监督权主体地位是不适当的，专门委员会不能成为立法主体和监督权主体，专门委员会的主要职能在于法律规定的“研究、审议和拟定议案”以及“调查研究”的职权。也有学者根据专门委员会的工作需要及其法律规定的总原则，提出人大专门委员会应该享有调查权，这既是专门委员会的一种工作方法，又是行使权力的一种方式。

在人大代表素质的提高方面，认为提高人大代表的素质是完善人民代表大会制度的重要环节。就代表素质的提高途径而言，除了要求通过教育、培训提高人大代表之外，更要求制度上的完善，主要是通过完善选举制度选出符合民意、符合社会发展需要的人大代表。有关人大代表素质的提高还涉及代表的性质和选举制度的完善等问题，将在下面予以介绍。

8、关于人大代表

（1）关于人大代表的性质。人大代表的性质，主要是通过代表与选民的关系予以体现的，选民身份和利益的多元性决定了代表性质的复杂性。就人大代表与选民的一般关系而言，主要有独立意志说、委托关系说、代表关系说和授权关系说等。从代表的产生看，我国人大代表兼有阶层、行业和地域代表的双重性质。宪法学界对党员代表问题的讨论，也与人大代表的性质有密切关系。

（2）人大代表的素质。如前所述，人大代表的素质问题关系到人大制度的完善。有关人大代表的素质问题的研究，主要涉及以下几个方面的内容：一是人大代表素质的内涵。有学者认为人大代表的素质包括政治素质和能力素质，政治素质包括；政治原则的坚定性，清明廉洁的纯洁性，执法护法的责任性，人大工作的事业性，联系群众的自觉性；能力素质包括：阅读书信和语言表达能力，社会活动能力，调查研究能力，图谋大事能力。有学者认为人大代表素质包括知政、参政、议政和督政四个方面，建议应对不同级别代表机关的代表候选人的受教育程度提出不同的要求。一是人大代表素质的提高。学术界关于提高代表素质的观点很多，我们认为，代表素质的高低，归根结底取决于选民素质的高低，提高代表素质的途径的关键在于建立健全符合中国现阶段政治、经济和文化状况的选举制度。

9、关于选举制度的基本理论

（1）关于选举制度的概念。对选举制度概念内涵，宪法学界有几种不同的观点：一种观点认为，选举制度是指选举国家代表机关的代表或其他国家公职人员时应遵循的各种制度的总称，包括选举的基本原则、组织、机构、程序、方式和传统习惯等内容。另一种观认为，选举制度是一个国家选举代议机关的议员或代表和选举其他国家公职人员的原则方法和组织程序的总和。还有人认为，选举制度有古代与近代之分，近代意义上的选举制度是指公民通过一定的民主程序选出代表，组成代议机关来决定国家政治事务的制度。

（2）关于选举权的若干问题。关于选举权的本质。有关选举权本质的见解主要有天赋人权论、选举权报酬论、社会公务论、公务与权利双重论、阶级协和论等学说。这些学说最大的分歧在于：选举权是公民的一种权利还是公民的一种职务，主要观点包括国家的固有权利说、社会职务说和兼具权利与职务两性说三种观点。近年来有学者从新的角度提出选举权的性质应当建立在“权利”基础上，并认为这种权利在现实生活中不应是绝对的，具有基本性、法定性和政治性。也有学者将选举权的本质界定为：以个人占有物质财富为本质，是公民的基本权利，行使公民选举权的结果将对物质财富的生产和分配起到一定程度的作用。关于选举权的内容。有两种主张：一种认为选举权和被选举权结合在一起，它们是相互统一的；另一种认为二者是不一致的，被选举权应比选举权有更高的资格要求，有选举权的未必有被选举权。随着社会的发展和政治生活运作的需要，越来越多的学者赞同后一种观点。也有学者认为，选举权包括选举权、被选举权和罢免权。关于选举权的限制。有学者从法理的角度提出选举权的内在限制和外在限制，内在制制是选举权本身性质所决定的内在法律界限；外在制约是法律规范根据社会公共利益原则对选举权做出的必要限制。也有学者认为选举权应遵循限制内容的公正性、限制方式的法定性、限制范围的有限性原则。关于选举诉讼的问题。政治主义说认为，选举权和被选举权是公民的政治权利，具有高度的政治性，而且选举诉讼的裁判具有政治后果，只能有政治机关来解决；法律主义说认为，选举权和被选举权不仅是公民的基本政治权利，同时也是法律上的权利，是以法律的确认和保护为前提的，应由司法机关来裁决，以法律的方式和途径予以解决。我国学者认为选举诉讼应当是一个相当独立的诉讼，应归于宪法诉讼。我们认为公民享有选举权和被选举权，不仅是公民的一项政治权利，更应是公民的一项法律权利，宪法和具体法律都规定了公民的选举权和被选举权，现在我国是将选举诉讼列在民事诉讼的特别程序里加以规定的，在本质上它是宪法诉讼的重要内容。

10、关于选举制度的完善

选举制度的完善主要集中在直接选举范围的扩大、竞选机制的引进、差额选举以及候选人的介绍、提名机制等方面：（1）扩大直接选举的范围。随着社会经济和民主法制建设的发展，公民权利意识和参政热情的提高，扩大直接选举的范围是大势所趋。学者提出应实行省、市两级的直接选举；也有学者认为应在沿海城市、文化发展较快、人口密集、交通方便、人民群众民主法制观念较强的城市进行省、市人大代表直接选举的试点，逐步向内地有条件的大中城市扩展。本书作者认为，根据我国市场经济的发展进程中和我国选举的实际，我国直接选举范围在普通行政地方已有条件扩大到省级以下的各级地方人大代表选举，在民族区域自治地方的自治区直接选举的范围可以扩大到自治区所辖的市一级地方。（2）引入竞选机制。我国目前选举制度的不足，集中到一点就是缺乏选拔的竞争活动。我们应该走出“竞选是资本主义的”观点的误区，把差额选举与实行竞选结合起来作为我国今后改进选举制度的努力方向。竞争机制引入选举是社会主义商品经济和民主政治深入发展的必然结果，也是完善差额选举制度的客观需要。（3）改进候选人提名、介绍制度。 关于改进候选人提名。针对选民或代表联名提名候选人逐渐增多的现象，学者们在肯定其积极意义的同时，也指出了不足。认为联名提名的出发点还是基于本行业、本地区的人选，当选的极少，候选人的介绍方法过于间接不够直观。学者们提出要适当限制各政党、团体提名，将选民提名一律列入初步候选人名单，平等地对待各政党、团体和选民或代表的联名提名的候选人，根据多数选民意见确定正式代表候选人。

关于候选人介绍制度。针对现阶段候选人介绍存在的主要问题，学者们主张完善候选人介绍制度，主要应从以下几个方面着手：严格规定选举委员会或人大主席团介绍候选人的方式与程序，选举委员会等介绍代表候选人情况应该严格依法进行；选民应对其推荐的候选人的情况以书面形式介绍，规范候选人的介绍内容；组织代表候选人和选民之间的见面和对话，代表候选人进行自我介绍和回答选民的意见和要求，完善代表候选人向选民介绍情况和接触选民的程序。

此外，关于改变城乡代表所代表的人口比例，也是完善选举制度的一个重要方面。